中评社北京8月5日电／直接授权模式是指政府直接授予出资人职责的模式，间接授权模式是指国有资产羁系机构授予出资人职责的模式。两种模式是国有资源投资运营公司试点的重要内容。两类公司改造试点以来，中央和地方的国有资源授权谋划模式主要以间接授权模式为主。两种模式各有利弊，从实践看，间接授权利弊体现得对照充实，利益是快速推进试点、试点风险较小、充实利用现有企业的能力；问题则包罗增添委托署理环节、授权不充实、难以跨部门施展资源结构调整作用等。建议加速授权模式试点措施，分类推进授权模式改造：深化间接授权模式改造，实现充实授权；选择具备条件的中央两类公司探索直接授权模式；探索国有资源的基金化治理模式；对两类公司确立科学有用的审核评价系统。

　　党的十八届三中全会首次提出改组、组建国有资源投资、运营公司(简称“两类公司”)。现在，从中央到地方都在努力推进两类公司试点，取得了一定的成效，但改造进度相对滞后。2018年国务院关于推进两类公司改造试点的执行意见明确提出，凭据国有资产羁系机构授予出资人职责和政府直接授予出资人职责两种模式开展试点，即对间接授权和直接授权模式开展试点对照，作为两类公司机制探索的重要内容。从实践看，间接授权模式试点在不停推进，但两种模式的试点对照事情还没有破题，成为两类公司改造的一个瓶颈。深化对两类公司的改造，必须高度重视授权模式的改造，特别是勇敢探索直接授权模式，充实引发两类公司的活力，有用施展两类公司的功效作用。

　　当前两类公司试点主要接纳间接授权模式

　　我国努力推进两类公司试点事情。据研究统计，停止2019年底，我国中央层面已改组21家两类公司，基本为“翻牌”改建。省级层面已改组新建150多家，70%以上为“翻牌”改建的两类公司。

　　由于试点企业多为国资羁系部门羁系的国有企业“翻牌”改建，因此，当前两类公司试点基本接纳间接授权模式，即由国资羁系机构授权方式。从中央和各地的实践看，对“翻牌”改建的两类公司，存在授权不充实的情形。一些地方也新设了少量的两类公司，划入了国有股权或整体企业，但存在新设的两类公司仅“持股并表”或享有分红等少数权益征象，主要出资人职权仍由国资羁系机构执行。

　　仅少数地方在探索政府直接授权模式。例如，山西省近期开展了勇敢试点，2020年5月省国资委把发展战略、企业重组、资源收益、产权(股权)流转、资源运作、企业谋划业绩审核等出资人管资源职责所有转授给省国有资源运营公司，赋予公司相对完整的出资人职责。

　　直接授权在我国并非新事物，在国资委建立前，我国授权谋划体制曾以直接授权和授权持股为主，国资委建立后，直接授权才转变为间接授权为主。事实上，在中央层面中信团体、中投公司就是接纳国务院直接授权模式，为两类公司的试点提供了重要履历。

　　外洋对国有资源(企业)执行直接授权模式的做法

　　发达国家对于国有企业大量接纳直接授权模式，由国家(政府)直接授权企业谋划国有资产或投资运营国有资源。如日本通过“特殊法人”的法律制度直接授权企业谋划国有资产，实现“一企一法”。再如法国电力公司也是法国政府直接授权谋划的企业。

　　各国接纳直接授权的方式是多种多样的。除了日本的特殊法人方式外，另有金融机构控股模式(如巴西国家开发银行模式，直接授权巴西国家开发银行旗下的投资银行运作国有资源)、主权基金控股模式(新加坡淡马锡模式、马来西亚国库控股公司)、一样平常控股公司模式等等。

　　直接授权的利益是授权充实，可以高效执行国家战略，但局限性也很明显，若是公司治理失效则容易泛起内部人控制。从世界各国的实践看，执行直接授权的国家多为市场经济条件较好的国家，国有企业规模相对不大、数目相对少。

　　优越的国家治理和能力才气保障直接授权的效果。从各国实践看，若是对授权企业的使命和功效定位不清晰，政府过问企业过多，对国有企业执行穿透式治理等，即便执行直接授权也很难到达政府所预期的目的。马来西亚就是直接授权不成功的例子，它模拟新加坡淡马锡模式建立了国库控股公司，但政府对企业投资过分干预，并设定多重目的，使得企业无法自力谋划，政府目的不能有用实现。因此，执行直接授权和间接授权需要连系各国的实际情形举行选择，无论选择何种谋划授权模式均要明晰政府和企业的界限，明确企业的功效定位，健全企业治理结构和提高治理能力。

　　两种授权模式各有利弊

　　授权模式是国资治理体制的一个技术性环节，虽然不是决定性因素，但对于推动“政企星散”和引发两类公司活力有着重要意义。两种授权模式各有利弊、各有条件，需要在实践中予以磨练。

　　 第一，间接授权模式的利弊。

　　两类公司改造试点以来，中央和地方的国有资源谋划授权模式以间接授权模式为主，其利弊体现得较为充实。有利方面主要表现为：

　　快速推进试点。这一模式在改造试点初期阶段起到了一定的助推作用，中央和地方层面的两类公司实现了快速试点。间接授权不改变现有国资国企羁系框架，改造推行难度小。将国资委直接治理的国有企业先“翻牌”，授予其改造探索的使命，可以立刻启动试点。

　　渐进式改造风险较小。在当前的试点过程中，国资委在现有羁系框架下逐步增添授权事项，改造探索的风险较小。例如，在2016年中粮团体的试点方案中，国资委向中粮团体在资产设置、薪酬分配、市场化用人、体制改造、主营业务范围确定等18个事项举行放权授权。2019年6月，国资委公布放权授权清单，重点选取了五大类、35项放权授权事项，这些措施也有利于国有资源投资运营公司的改造试点。另外，接纳“一企一策”的方式对试点企业放权授权，也可以凭据企业条件开展试点。

　　充实利用现有企业的能力。试点企业都是特定领域的龙头企业，团体总部形成了一定的资源投资和运营能力。例如，国投团体自己就是一家投资控股公司，1995年设立以来，在市场竞争中逐步形成了“股权投资、股权治理、股权谋划”和“资产谋划与资源谋划相连系”的运作模式。中国诚通于2005年被国资委确定为国有资产谋划公司试点企业，搭建国有资产重组和资源运作的平台，探索中央企业非主业及不良资产市场化、专业化运作和处置的路径。中国诚通以托管和国有产权划转等方式，重组整合了20多家中央企业和央企子企业，形成了职员安置、资产处置和投资运营的厚实履历。

　　现在的间接授权试点实践也暴露出一些问题，这些问题是多方面的缘故原由造成的，但与间接授权模式有一定的关系。

　　增添了委托署理环节。间接授权模式增添了委托署理环节，即政府与国资羁系机构之间的委托署理关系。在国资羁系机构和两类公司之间的委托署理关系尚未完全理顺的情形下，增添一层署理关系使得两类公司运作成效受到影响。

　　授权不充实限制两类公司施展市场化专业运作主体作用。现在的间接授权，对两类公司的羁系依据的是原有羁系制度，对两类公司放权授权不充实。虽然2019年颁布了授权放权清单，但在投资、资产买卖、工资总额治理等方面对两类公司的授权仍不充实。限制了两类公司市场化资源运作、大范围介入国资国企改造重组、确立市场化谋划机制的能力。